農(nóng)用地是最為重要的農(nóng)業(yè)資源，是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“第一車(chē)間”，無(wú)論是從污染來(lái)源、危害特征，還是防治措施，相較于建設(shè)用地等場(chǎng)地，都有自身的特殊性。專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)堅(jiān)持用地與養(yǎng)地相結(jié)合，產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化保護(hù)等原則，設(shè)置專(zhuān)章，遵循污染防治規(guī)律，設(shè)計(jì)具體法律制度，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地可持續(xù)利用與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全雙重目標(biāo)。
前言
2006年前后，土壤污染防治立法一度成為研究熱點(diǎn)，隨后幾年，出現(xiàn)了短暫的停頓或者徘徊，2012年左右，又重新提上議事日程，直至本屆人大常委會(huì)將其列入五年立法規(guī)劃。之前的研究，名稱(chēng)都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一種聲音，即“土壤環(huán)境保護(hù)”，并一度進(jìn)入法律草案之中，引起社會(huì)關(guān)注。本文以農(nóng)用地土壤為對(duì)象，試圖側(cè)論困擾土壤污染立法的幾個(gè)核心問(wèn)題。
一、法律名稱(chēng)與規(guī)制重點(diǎn)分析
1法律名稱(chēng)設(shè)定
一般認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)是包括自然資源保護(hù)、生態(tài)安全、污染防治等在內(nèi)的，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的各種行動(dòng)的總稱(chēng)。法律體系構(gòu)建上，《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，規(guī)定由各個(gè)環(huán)境要素組成的整體環(huán)境保護(hù)的基本問(wèn)題，當(dāng)然也包括土壤環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。對(duì)于各個(gè)環(huán)境要素，不宜再制定與之等階且內(nèi)容相似的法律，而應(yīng)當(dāng)制定污染防治或資源保護(hù)的單行法，以保證法律體系的自洽性、合理性和科學(xué)性。
在資源保護(hù)方面，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，在污染防治方面，出臺(tái)了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律。土壤作為一種資源環(huán)境要素，在資源保護(hù)上，已有《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯獨(dú)缺少作為環(huán)境要素考慮的污染防治法。
在法律名稱(chēng)上，域外也多采用《土壤污染防治(整治)法》，如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》《土壤污染對(duì)策法》，德國(guó)的《聯(lián)邦土壤污染防治法》等。
2規(guī)制重點(diǎn)內(nèi)容
在規(guī)制內(nèi)容上，已有國(guó)家專(zhuān)門(mén)立法且多側(cè)重于對(duì)已污染土壤的治理問(wèn)題。如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》側(cè)重已污染農(nóng)地土壤的改良和恢復(fù)；《土壤污染對(duì)策法》則以修復(fù)被污染土壤為主要目的，注重以清潔土壤為主要手段的修復(fù)治理措施。韓國(guó)的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，只有單一的污染整治功能，其內(nèi)容限于對(duì)污染土壤的監(jiān)測(cè)、調(diào)查及凈化。上述立法作此規(guī)定，是因?yàn)橥鈬⒎ㄈ纭段廴痉乐畏ā贰稄U棄物處理法》《肥料取締法》《農(nóng)藥取締法》等，已從不同方面來(lái)阻斷新的污染源進(jìn)入土壤，從而達(dá)到保護(hù)土壤環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。
當(dāng)前，我國(guó)土壤立法迫切需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是“防”與“治”的問(wèn)題。其中，“防”關(guān)注的是當(dāng)前和今后土壤環(huán)境問(wèn)題，重點(diǎn)是工業(yè)“三廢”排放引起的污染，“由于污染來(lái)源的多樣性，針對(duì)不同污染源的預(yù)防措施也具有多樣性，在土壤污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法中一一規(guī)定，必然造成法律規(guī)范本身的臃腫，很難體現(xiàn)立法的宗旨和目的”，專(zhuān)門(mén)立法中不宜過(guò)多涉及。“治”解決的是已經(jīng)被污染的土壤問(wèn)題，從我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀和演變趨勢(shì)看，這一問(wèn)題更值得關(guān)注。
因此，應(yīng)該從“預(yù)防污染物進(jìn)入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問(wèn)題，由于土壤污染預(yù)防的制度和措施大多也是其他環(huán)境要素立法的重要內(nèi)容，專(zhuān)門(mén)立法的重心應(yīng)該放在已污染土壤的治理上。
二、立法模式建議
1對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行專(zhuān)章立法
在我國(guó)，農(nóng)業(yè)一直是不堪重負(fù)而又必須“承負(fù)”的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)用地土壤是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，既有來(lái)自工業(yè)的點(diǎn)源污染，也有自身的面源污染，但其又承載著農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量安全的重任，負(fù)擔(dān)著全國(guó)13億人口的糧食供給，具有自身的特殊性和戰(zhàn)略意義。
因此，應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)用地的重要性和特殊性，將農(nóng)用地土壤作為一個(gè)獨(dú)立的、特別的規(guī)制對(duì)象，與建設(shè)用地等場(chǎng)地土壤區(qū)別開(kāi)來(lái)，在“土壤污染防治法”中設(shè)專(zhuān)章予以特別保護(hù)。
“土壤污染防治法”實(shí)施后，國(guó)務(wù)院可根據(jù)農(nóng)用地土壤污染防治的實(shí)際情況，考慮出臺(tái)“農(nóng)用地土壤污染防治條例”，對(duì)“農(nóng)用地土壤污染防治”專(zhuān)章的內(nèi)容予以細(xì)化。此種立法國(guó)內(nèi)也有先例，如《土地管理法》設(shè)有“耕地保護(hù)”專(zhuān)章，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》又對(duì)耕地中基本農(nóng)田保護(hù)的內(nèi)容予以細(xì)化。
2專(zhuān)章立法成因分析
首先，農(nóng)用地和場(chǎng)地污染成因不同，防治思路和措施需有所區(qū)分。建設(shè)用地等場(chǎng)地污染主要由工商業(yè)活動(dòng)等點(diǎn)源污染引起，關(guān)注人體健康，規(guī)制主體主要是工業(yè)企業(yè)，責(zé)任主體較易認(rèn)定，可以采取以市場(chǎng)為主、行政為輔的防治措施；農(nóng)用地土壤污染，部分是工業(yè)“三廢”排放，部分則是農(nóng)業(yè)投入品使用不當(dāng)，實(shí)施主體主要是分散的農(nóng)戶(hù)，因而應(yīng)關(guān)注土壤資源的永續(xù)利用和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，防治措施要考慮與農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)綁定在一起，發(fā)揮農(nóng)戶(hù)的主體作用，在生產(chǎn)過(guò)程中防治，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)代罰等激勵(lì)措施。
其次，我國(guó)農(nóng)用地土壤污染嚴(yán)重，需要單獨(dú)對(duì)待。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)用地土壤重金屬、有機(jī)物等污染已呈現(xiàn)出從局部區(qū)域向全國(guó)蔓延的趨勢(shì)，“我國(guó)農(nóng)田土壤受污染率已從20世紀(jì)80年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)田污染問(wèn)題非常突出，例如，廣東省清潔土壤只有11%，輕度污染農(nóng)田占耕地總面積的77%，重度污染農(nóng)田占耕地總面積的12%左右。”《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，“部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)”，迫切需要采取有效措施對(duì)已污染農(nóng)用地土壤進(jìn)行整治。
再次，專(zhuān)章立法條件已經(jīng)成熟?！掇r(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律已經(jīng)初步確立了農(nóng)用地土壤監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、分級(jí)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等制度，2012年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)、湖南重金屬污染耕地治理專(zhuān)項(xiàng)等一系列污染調(diào)查與治理工作，相關(guān)制度已得到實(shí)踐驗(yàn)證，具備法律化的條件。
最后，縱觀(guān)世界發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，已有專(zhuān)門(mén)立法案例。1970年，日本出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，隨后，農(nóng)林水產(chǎn)省出臺(tái)了《農(nóng)用地土壤污染對(duì)策區(qū)域指定條件中鎘含量的檢測(cè)方法》等一系列省令和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)地土壤污染調(diào)查、對(duì)策區(qū)劃定、治理修復(fù)等做出了規(guī)定。在具體措施上，與工業(yè)場(chǎng)地存在明顯差異，如對(duì)于場(chǎng)地土壤污染，《土壤污染對(duì)策法》規(guī)定可由政府強(qiáng)制相關(guān)義務(wù)主體調(diào)查，并由其付費(fèi)。此外，韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)雖然沒(méi)有對(duì)農(nóng)用地和工業(yè)場(chǎng)地分別立法，但在土壤污染監(jiān)測(cè)調(diào)查、整治責(zé)任、管制方式、管制標(biāo)準(zhǔn)等具體制度中仍是區(qū)別對(duì)待的。
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